城鎮化“變異”：被房地產綁架？

　　城鎮化，被看作是中國經濟的最大發展紅利和增長引擎，在過去30多年的中國經濟增長中功不可沒。然而，經過此前30多年的城鎮化，當前中國經濟發展面臨著城鄉矛盾突出、人口紅利逐漸消失、需求拉動不足等諸多難題。過去的五年間，中國的城鎮化率由45.9%提高到52.6%，2.63億農民工從農村來到城市。如今，它正進入“第二季”，背負著讓部分農民真正變為市民、帶動中國經濟進一步升級的重要使命，受到全社會史無前例的關注。專家認為，以人的城鎮化為核心的“新型城鎮化”成為了必然的選擇。

　　數字：

　　日前，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組對12個省區的調查顯示，12個省會城市，平均一個城市要建4.6個新城新區；144個地級城市，平均每個規劃建設約1.5個新城新區。

　　此外，據光明日報報道，近年，各地城鎮化率相繼公布——今年，西藏自治區政府工作報告提出，2017年西藏城鎮化率要達到35%以上。貴州2012年城鎮化率為35%，根據該省規劃，到“十二五”期末城鎮化率達到41%左右。截至去年，南通城鎮化率達到59%，蘇州甚至達到80%。

　　從1990年到2010年，中國城市的建成區面積從1.22萬平方公里增長到4.05萬平方公里，是1990年的兩倍以上。迅猛的城市擴張背后，是20年間有1.7萬平方公里耕地被城市化。

　　另一方面，從2000年開始，全國城市建成區的使用效率開始下降，表現為單位面積內GDP的增速有所減緩。

　　中國社會科學院城市與競爭力研究中心對中國城市幸福指數的全國性調查發現：全國35個大中型城市居民對本城市交通狀況滿意率僅為25.3%；對本城市衛生環境評價滿意率為38.9%；對所在城市就業狀況的滿意率為31.3%；對當地醫療衛生狀況的滿意率僅為33.4%。

　　公開資料顯示，1990至2010年，我國城市建成區面積增加近2.5萬平方公里，土地城鎮化速度遠快于人口城鎮化，兩者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平。

　　據國家開發銀行日前預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元，城鎮化建設資金缺口約為11.7萬億元。而2013年至2015年，財政資金僅能支持當年城鎮化新增投資的五分之一左右。

　　2013年11月28日，城市中國計劃發布“探索更為高效的地方政府投融資模式”項目報告指出，根據測算，在未來城鎮化過程中，到2020年，如果政府債務控制在60%以內，城鎮化基礎設施建設資金缺口或達20萬億元。分析稱，“在未來城鎮化進程中，社會保障和市政公共設施將產生巨大的資金需求?！睋?010年發布的《中小城市綠皮書》推測，到2020年我國城鎮化率將達到60%，這意味著，期間將有2.5億農村人口進入城市。根據估算，如果將社會保障方面的開支剔除，傳統基礎設施投資需求大約在20萬億至30萬億元之間。除傳統基礎設施投資外，傳統城鎮化與信息化的結合，也將在城市基礎設施領域創造出不少于10萬億元的投資需求。如果加上城鎮化所需的20萬億至30萬億元，到2020年中國基礎設施建設資金可能需要30萬億至40萬億元。

　　人力資源和社會保障部副部長楊志明曾強調，“英國的城鎮化用了200年，美國用了150年，日本用了近100年，而中國的城鎮化進程才進行了幾十年?！?/p>

　　問題：

　　據經濟參考報調查，相對于中央強調新型城鎮化要以“人的城鎮化”為核心，不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區，城鎮化“大躍進”中暴露出諸多問題。從多地調研了解到，很多地方借著城鎮化的名義“圈地造城”，急于求成地改變城市面貌，結果演變成單純的爭項目、上工程，一些房地產開發商也大舉涌入中小城市占地，地方債務風險和中小城市房地產泡沫問題令人擔憂。

　　在各地推進城鎮化的過程中，由于主客觀原因的限制，一些涉及經濟、社會、資源、環境等各方面的問題相繼暴露出來，出現了農民“被城鎮化”的窘境、土地城鎮化快于人口城鎮化、城市規劃隨意性大、城鎮服務功能欠缺、大拆大建、房地產綁架城鎮化、古建筑古街區被毀嚴重等帶有傾向性的問題。

　　一些專家認為，我國城市規劃缺乏想象力和品位，動輒想成為“東方小巴黎”、“中國威尼斯”，千城一面，沒有一點自己的特色。如果各地沉迷于“特大城市”等城市擴張路徑之中，極有可能走上以前的老路。

　　“攤大餅”，這是對以往城市規劃和建設最常見的形容。近年來集中爆發的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢”仍見諸于多地新型城鎮化規劃之中。一些地方打著推進城鎮化的旗號，紛紛打造新城建設模式，并且有愈演愈烈之勢。

　　調研發現，當前城市規劃發展中有三大問題突出。

　　一是定位過高。大型城市規劃建設國際大都市、國家中心城市；省會城市提出建設國際化城市，大區域中心城市；一些中型城市也提出建設省內中心城市，或者區域金融中心、教育中心、文化中心。

　　二是速度過快。一些城市體量不大，胃口不小，希望借新型城鎮化的大好機遇實現“彎道超車”，“后發趕超”，卻沒考慮自身的“消化能力”。貴州一個縣級市，在建的房地產開發面積達到1000萬平方米，可以提供超過10萬套住房，而目前市區總人口才30萬出頭，消化現有住房的周期就超過15年。

　　三是用力過猛。廣東某縣級市，自然風光優美，出于整體規劃的考慮，上級政府規劃部門一直將其規劃為生態屏障，其中大部分劃為生態用地，限制工業開發。而走訪發現，該市近期卻提出，“不能有了生態沒了經濟”，希望將上級規劃部門核準的旅游度假開發區容積率提高三倍。江蘇某鎮，政府財力不足，征地速度卻不降，直接給農民打白條，言稱征地補償“過兩年再給”。

　　在貴州黔東南某市發現，由當地政府主導，在一座山上規劃建設了一個商業城，320棟數百平方米的民族風格三層小樓密密麻麻排列在蜿蜒的盤山路上，還分了不同區域，有的規劃賣茶、有的區域賣民族銀飾、有的區域做餐飲。當地政府負責人表示，政府出全資，希望打造成民族風情文化園，總投資額“八九億元”。

　　一位房地產業內人士表示，像政府這樣“造城”，想法很好，但難度太大?！叭墓镩L的盤山商業街，就兩個車道，車多了怎么辦？這么遠的山路，沒車的市民怎么上去？連賣什么都規劃，有沒有市場？如果是我們這樣的市場機構，肯定會在前期對人流和來客量做深入調查?！?/p>

　　廣東省建筑設計院原院長何錦超認為，有些城市的領導氣魄很大，幾億資金投入，其實錢都是納稅人的，花錢有沒有走完法定決策程序？用行政代替市場，可能造成很大的投資風險和資源浪費，也扭曲了城鎮化發展的方向。

　　而片面追求城鎮化的規模，其背后的實質就是“土地財政”在作怪。

　　城鎮化的普遍趨勢是農民為了獲得更高收入、尋求更好的生存發展機會而向城鎮主動轉移，但在我國的一些地方卻由于政府靠行政權力驅動而形成了人為的造城運動。為短期內提高城鎮化率，加上對土地財政的嚴重依賴，一些地方政府走上了大拆大遷、大拆大建、大興土木的造城之路。近些年，建新區造新城、拆舊城造仿古城如同熱病般在不少地方傳染、蔓延。最讓人痛心的是，許多“打造”，走的都是將古城“打”掉再“造”仿古城的路子，部分國家歷史文化名城岌岌可危，歷史文化街區頻頻告急。

　　今年3月，住房和城鄉建設部與國家文物局聯合下發通知，對山東聊城、河北邯鄲、湖北隨州、安徽壽縣、河南?？h、湖南岳陽、廣西柳州、云南大理等8市縣，因保護工作不力，致使歷史文化名城和歷史文化遺產遭到嚴重破壞、名城歷史文化價值受到嚴重影響的情況進行了通報批評。據報道，自1982年首批國家歷史文化名城公布至今，全國共有119個城市得此殊榮。它們中有曾經的各朝都城，有歷史上的政治經濟重鎮，也有某些歷史大事件的發生地。按規定，至少擁有兩個歷史文化街區的城市才能申報國家歷史文化名城。但有專家表示，中國當下119個歷史文化名城中，有將近20個已沒有歷史文化街區，將近一半的歷史文化街區不合格。

　　據人民日報12月3日評論稱，城鎮化被房地產綁架，成了造城運動。歷史街區、古建筑快速消亡?！爱斦幌胫绾钨u地收錢的時候，什么樣的經都會念歪，大拆大建也在所難免”

　　在許多地方，房地產幾乎成了城鎮化的代名詞，城鎮化完全被蓋新樓、建新區取代。如，現有65萬人的貴陽市貴安新區，規劃10年內打造可容納400萬人的新城，幾乎相當于貴陽市市域現有總人口；年財政收入僅3000多萬元的呼和浩特市清水河縣，卻計劃斥資60多億元建新城，歷時10年最終以爛尾收場。人為造城運動的另一畸形產物便是“鬼城”頻現，內蒙古的鄂爾多斯康巴什新城便是典型。住宅空置率過高、樓房建設過度超過基礎設施和人口聚集速度，是這些城市的典型特征。

　　此外，大中小城市的盲目無限度擴張，城市間、城鄉間的發展失衡，加之“市管縣”體制的制約，使得離農民最近的縣城逐漸失去“龍頭”作用。由于縣城的產業集聚力差、對農村剩余勞動力的吸附力弱，大多數外出打工的農民越過縣城奔向更具吸引力的城市，結果造成大城市人滿為患，城市病日趨嚴重，小城鎮包括縣城發展緩慢，鄉村更是發展乏力。

　　此外，在一二線城市房地產開發趨于飽和的情況下，一些大型房產商開始轉戰三四線城市。在雄厚資金實力的支撐下，一些三四線城市迅速進入“大盤時代”，以高檔住宅社區、城市綜合體為代表的新城新區建設如火如荼。

　　作為一個環境優美的三線城市，濱海城市煙臺近年來吸引了大批房產巨頭的目光。從2008年開始，萬科[簡介最新動態]、保利[簡介最新動態]、招商[簡介最新動態]、金帝、龍湖等大型房產商相繼涉足煙臺。目前，已有10多家在全國擁有100萬平方米以上開發量的地產商在此圈地開發，其中龍湖地產在養馬島對岸區域的葡醍海灣項目占地8500畝，從2011年開始規劃開發期長達十年，計劃投資500億元，擬在一片沿海灘涂上打造一座現代新城。

　　在外來開發商大興土木的同時，煙臺本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南側，山東祥隆企業集團正在開發建設萬象城項目。據萬象城商業管理公司經理鮑四旺介紹，這一占地58萬平方米的項目是一個包括商業與住宅的城市綜合體項目，公司成功吸引香港新世界百貨入駐。2008年10月開工建設，預計今年10月完工，計劃投資50億元。

　　中國指數研究院調查表明，三四線城市已出現供應過剩的風險。2010年—2012年，調查的61個三四線城市中60個供銷比小于1，商品房供應量相對較大，市場消化能力不足，供過于求態勢顯著。

　　福星惠譽地產公司副總經理姚澤春說，中小型城市的泡沫甚至比一二線城市還要嚴重。一線城市消費能力很強，國家限制很嚴格。中小城市的泡沫在拼命吹，為拉動GDP，很多地方在新城建設中大量圈地蓋房。這些新城雖然地價較低，但位置較為偏僻、基礎設施配套不足，因此很多開發商都樂于上大盤、超大盤項目，上百萬方的樓盤比比皆是。房地產泡沫破裂，最先觸及的將肯定是熱衷造城、大干快上的各類三四線城市。

　　專家提醒，目前一些地方政府“押寶”城鎮化，地方融資平臺的主要抵押靠土地，還債付息靠賣地，一旦新城成空城、土地出讓斷續，極有可能出現地方債危機。

　　一些地方打著推進城鎮化的旗號，紛紛建設新城新區，并且有愈演愈烈之勢。

　　據新京報曾稱，隨著我國城鎮化快速推進，不少地方熱衷于拉大城市框架，從省會城市到小縣城都在制定和實施規?？捎^的城市新區建設計劃，但資金短缺和融資渠道狹窄等問題一直困擾著各地政府。

　　西部一個城市新區由于上級劃撥的財政資金有限，這個新區基礎設施建設資金基本上來源于銀行融資，2012年貸款融資近20億元，大多采取小額短期高利息的形式，部分貸款年息高達12%，且存在“借新貸還舊貸”的情況，財務壓力較大。

　　樓盤住宅蓋起來了，但銷售率和入住率偏低，成為當前一些二三線城市新城建設的普遍現象，也給當地帶來巨大財務風險。

　　隨著房地產調控的日趨嚴格，部分房企正加速向中小城市轉移，造成個別城市建設投資巨大，產業空心，市場需求不足，房地產泡沫有擴大蔓延趨勢。

　　在貴州黔東南自治州，35萬人的縣級市凱里同時開發了十幾個大型房地產項目，城市變身大工地。其中，“未來城”項目僅住宅面積就達到500萬平方米，預計提供5萬多套住宅，居住近20萬人口，相當于凱里人口的一半。而像這樣的樓盤在凱里還有不少。

　　類似凱里的城市還有很多，上海易居研究院發布的2012年中國城市房地產市場風險排行榜中，排名前50名的城市中，共有46個城市位于內陸地區，幾乎都是中小城市。

　　業內人士表示，很多地級市財政收入只有數十億元，但新城面積都相當于地級市，建設周期多在8年—10年，投資額在300年—500億元。雖然新城建設融資途徑多，但是土地抵押貸款依然占大頭，一旦房地產市場不景氣，土地出讓金或抵押貸款下降，新城建設就陷入停滯甚至荒廢。

　　此外，當前，我國部分地方政府與房地產企業“合謀”，一邊大范圍圈地賣錢，打著“城鎮化建設”的旗號，一邊大面積囤地升值，威脅著農業生產和糧食安全。

　　各地主要依靠土地抵押、銀行貸款進行的新城建設容易形成“債務黑洞”，潛藏著不小的財務風險和壓力。審計署日前公布的36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　據了解，目前新一輪大規模政府債務審計正在各地抓緊進行。有專家表示，隨著地方政府債務進入集中還債高峰期，應關注地方政府償債風險。一些地方既要借新債還舊債，又要借債搞新投資，債務總量明顯增加。很多地方政府擔心銀行不再貸款，而銀行擔憂地方政府無力償債。