房產稅改革當先立法后推進

　　胡怡建

　　十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在完善稅制方面，提出了包括增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅和環境稅等在內的一攬子改革方案，其中“加快房地產稅立法”的表述引人關注。這不但因為人們對房產稅在房地產宏觀調控中的作用寄予厚望，還因為與在缺乏統一法律規范的情況下進行試點的做法比較，房產稅先立法后推進，在改革思路上有新意。

　　擴圍改革勢在必行

　　關于房產稅改革，早在十年前，在十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，就已提出：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費。”經歷了長達十年的理論準備、專家爭議、社會討論后，在上海和重慶已對房產稅進行試點的情況下，征收房產稅已逐漸被社會認可，改革擴圍也已勢在必行。

　　房產稅改革擴圍之所以必要，是由于我國相關稅收制度不合理。我國現行房產稅收體系具有流通經營稅費重、持有居住稅費輕的特點，即在房地產開發銷售、轉讓和持有三個主要環節中，征稅主要集中在開發銷售和轉讓環節，較少在持有環節。故而，無論從稅收合理性、稅收制度公平性，還是從地方財政可持續性方面出發，都有必要進行房產稅改革。同時，這一改革必須考慮可行性。從上海和重慶的房產稅試點方案看，對增量房中的投資性購房，均按較低稅率征稅，這反映出房產稅改革試點的主旨并不在于建立制度合理的最優方案，而是選擇現實可行的次優方案。這種做法因符合對大多數房產持有者不征稅的利益要求，從而能被社會廣泛接受，是現實可行的改革方案。

　　功能作用有待提升

　　房產稅具有取得財政收入、調節收入分配和調控經濟運行三大功能。財政收入功能主要指增加財政收入，尤其是增加地方財政收入，是房產稅最基本和本質的功能。調節收入分配功能主要指房產稅具有促進財富公平分配、縮小收入差距的功能。對持有環節征收房產稅，會增加房產持有成本，影響納稅人對房產購置和使用的決策，從而對房地產市場供求和價格產生影響，這就是房產稅的調控功能。

　　雖然房產稅理論上有以上三大功能，但從上海和重慶的現行試點效果看，作用并不明顯。在財政收入方面，2012年上海市稅務部門已對20.8萬套住房完成了房產稅的征免認定，其中應稅住房約3.7萬套，約占已認定住房總數的17.8%。再加上2011年認定的近2萬套應稅住房，到今年底估計再增加5萬套，以此計算，全年應稅房產約為10萬套，總收入大致在5億元，平均每套5000元左右，取得財政收入的作用極有限。在調節收入分配方面，雖然設置了累進稅率，但因征收規模過小，作用難以有效發揮。在調控方面，收取房產稅后，房地產價格仍持續上漲，反映了房產稅與房地產調控的關聯性較弱。

　　要提升房產稅功能和發揮房產稅作用，不僅要擴大房產稅試點和深化房產稅改革，更重要的是合理定位房產稅的功能和作用。從其功能的邏輯關系和未來趨勢看，應確立取得財政收入為主、調節收入分配和調控為輔的房產稅功能作用定位。原因在于，籌集財政收入是稅收最本質的功能，房產稅作為我國最具增長潛力的稅源，在未來流轉稅比重趨于下降、所得稅和財產稅比重上升的稅制結構性調整中，以及在房地產開發轉讓環節稅收比重下降、房地產持有環節稅收比重上升的房地產稅收體系調整中，均將發揮重要作用，并將為地方財政提供日益增長、可持續的稅收來源。另兩種作用則處于從屬地位，不會改變。

　　推進須立法先行

　　在我國，雖然房產稅試點改革已為大多數人接受，試點擴圍也是改革趨勢，但因缺少系統規范的法律制度，推進改革困難重重。這次十八屆三中全會提出先立法再推行的主張，正當其時。房產稅立法，需破解以下難題。

　　房產稅立法涉及的基本問題，是確認征稅范圍。上海目前對增量房征稅，對存量房不征稅；重慶除獨幢別墅外也是只對增量房征稅。之所以選擇增量房征稅，主要考慮的是征收管理的可行性。對增量房征稅，體現先告知再征稅的原則，在居民接受方面有可行性。同時，可以按照交易價格對增量房征稅，這樣也相對簡單，在管理方面有可行性。從時點上看，隨著時間推移，當期增量房會變成存量房，當年征收房產稅的增量房在下一年度也可稱為存量房。從長遠來講，通過轉讓交易，存量房絕大部分將轉變成增量房。

　　房產稅立法還涉及普遍征稅和選擇征稅的抉擇。上海和重慶目前都采取選擇性征稅方式，但征稅依據有區別。上海依據戶籍、套數和面積三個標準計算征稅，而重慶依據地區、價格、套數和面積四個標準計算征稅。對增量房實行選擇性征稅，是現行上海和重慶房產稅的基本模式。出發點是，居民為滿足基本生活之需購置房產不征稅，主要針對購置投資性房產征稅，從而發揮其調節收入分配和調控經濟的作用。但選擇性征稅也存在問題，一是使得稅收制度復雜化，二是不符合財產稅的普遍征稅原則，三是不符合公平原則。

　　房產稅立法的第三個問題是，計稅采用交易價格還是評估價格。上海和重慶都采用交易價格作為計稅價格。主張交易價格的理由，主要是基于對增量房征稅，并且以靜態視角分析，同時現實中房產價格還處于上漲過程中。但如果對存量房征稅，或者以動態視角對增量房征稅，采用交易價格可能會顯得不合時宜。從長期動態分析，以評估價格替代交易價格是趨勢。

　　房產稅立法的最后問題是稅率結構，涉及比例稅率和累進稅率選擇。累進稅率有按價格和數量兩種計算辦法，目前上海和重慶的個人住房房產稅稅率，總體按交易價格確定。在對增量房征稅，同時限購和限貸的前提下，依據交易價格確定稅率，有其合理性和必要性。但從未來的改革方向看，當需要采用房產稅進行調控時，或要對存量房征稅時，可以將稅率以交易價格來設計的做法，改為以房產套數來設計。

　　房產稅立法面臨艱難選擇，關鍵是對房產稅的合理定位。需要有合理、可行的法律先行，來規范房產稅改革。

　　(作者系上海財經大學公共政策與治理研究院教授、院長)