房產稅：市場規制權與對策權的博弈選擇

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次從中央文件層面提出房產稅立法，指出要“加快房地產稅立法并適時推進改革”。房產稅再次成為社會輿論的焦點。

　　探尋房產稅征收的合法性與正當性，并詳細論證征收房產稅所涉及的稅法要素，這是可取的思路。但對房地產的特殊市場規制權、相關主體的市場對策權以及作為二者博弈結果的房產稅稅制等一系列問題卻不能習慣性的以對策回應所簡單化。這些問題之所以無法繞過，不僅在于對它們的細致考察有助于分離出征收房產稅的深層次因素，更重要的是，它們可以充分展示任何法律制度建設都必須考慮的、具有普適性意義的權力(權利)博弈。

　　一、房地產的市場規制權和市場對策權

　　住房是準公共產品，它具有公共產品的本質——社會的共同需要，這個屬性直接限制了房地產市場規制的邊界，決定著可行的效率型房地產市場的法律制度安排。房地產市場規制權屬于特殊市場規制權。2010年的“國八條”和2013年初的“國五條”的核心是堅持執行以限購、限貸為核心的調控政策，打擊投資投機性購房并繼續要求各地公布年度房價控制目標。這兩個對房地產市場進行價格、數量等方面規制的文件當然屬于特殊規制的范疇。

　　市場對策權是接受調控和規制的市場主體從事市場經濟活動的一種自由權。從整體主義視角看，按照關注后果特別是利益分配后果的實用主義進路分析，在為某一方提供制度保護時，也要求這一制度安排對具有同樣正當性權利訴求的其他方不應施加過高的制度成本。“國五條”“國八條”等房地產市場規制行為目的很明顯：抑制房價，抑制投機性購房。規則制定者則以受體能否遵守規則來決定政策效果，似乎給購房者和房企設定了較高的行動標準。

　　首先，除了當前沒有任何住房的消費者外，受制于政策限定的數量和購房者資格，無論政策受惠者在規則的實施當中獲得怎樣強烈的正效應，其他微觀消費者和房企不可能因此形成強烈的社會共同需要感。因此，很多消費者采取極端的“假離婚”方式獲得購房資格。

　　其次，對于沒有購房資格的消費者來說，或者是進城務工人員，或者是沒有當地戶口的其他人員，他們在為這座城市奉獻自己的汗水與淚水的同時，其居住權卻被剝奪了。那么這些無辜的消費者很容易在主觀非可責難的前提下采取另外可能產生更大風險的方式獲得住房，比如，借用別人身份證和戶口購房，比如購買沒有保障的小產權房。

　　二、房產稅成為博弈中必然選擇的理由

　　政府通過限購、限價等直接干預房地產達到房價降低的目的無論是從實踐效果還是經濟發展的規律來看都變得非常困難。經濟的復雜性和住房公共品的屬性使得原本目標明確的規則行動帶來越來越多的非意圖后果。這正是市場規制權與對策權博弈的后果，也是房地產市場調控面臨的挑戰。是故，政府致力于一般性規則的制定與推行可能使房地產市場調控目標能夠看到曙光。房產稅則是這場博弈當中的必然選擇。理由有三：

　　第一，我國房價走勢不斷攀高的深層次的原因是土地流轉制度和地方政府財政資金緊張以及其中滋生的權力腐敗問題。淺層次原因才是購房需求大于供給，其中包括大量投機性購房和不斷增長的城市人口數量等導致的需求增加。單純通過降低需求的方式達到降低房價的目的效果有限，反而還會因此而抑制剛性需求。在房地產規制權與對策權博弈的情況下，通過非法律規則顯然無法達到所欲之目的。但是，通過立法的利益均衡過程，無論是短期的降低購房需求目標還是長期的降低房價目標都可以得到恰當的配置。

　　第二，通過房產稅稅法制度調控房地產市場能夠避免頻繁變動的制度安排。近幾年來，伴隨著房價的居高不下，政府不斷給予的政策調控措施以及地方政府相應的變通措施，導致國內整個房地產業的發展出現不穩定狀態，政策的不可預測性致使房企和消費者都陷入對房地產市場的無法認知性。同時，制度安排的頻繁變動有損立法尊嚴，形成信息傳遞的負向性。房地產市場各方利益主體已經明顯出現規避效應。房產稅稅法制度則由于立法的相對穩定性和安全性可以減少種種由于制度頻繁變動引發的信息噪音。

　　第三，征收房產稅可以滿足多主體的需求。一方面，征收房產稅，可以增加地方政府相對穩定的財政來源，地方政府進而有更多的空間和能力提供公共品的服務；另一方，通過房產稅的制度設計可以有效的將房價控制在合理的水平之內；再者，因征收房產稅而產生的擠出效應，可以使更多的資金流向國家引導的產業。同時，征收房產稅可以影響居民的住宅消費選擇，使住宅作為公共用品的消費回歸理性。

　　三、用什么樣的房產稅制度設計來促使形成合作博弈

　　是否有更為合理的權利配置進路以促使市場規制權與對策權之間能夠形成合作博弈關系？答案是肯定的。筆者認為，至少應從幾個角度進行具體的制度安排。

　　第一，恪守財產稅屬性的房產稅利益再分配效應。房產稅的財產稅屬性要求征稅對象限于以財產形式表現出來的存量房產。為提高房企的利潤，對商品房的銷售環節征稅只能引發企業將稅收轉嫁到商品房成本當中，對降低房價并無益處，精心構建的法律制度安排也不會產生意欲的利益再分配后果，最終損及本應受保護的住房消費者的根本利益。當然，對存量房產征稅會激發現階段房產評估和存量房產登記的制度需求，如果忽略了行政治理機制的內在規定性和對房產評估體系規律的陌生，房產稅的征收將不具有司法操作意義。這是房產稅制度安排必須考量的配套機制。

　　第二，保有階段征收房產稅，結合家庭收入實行差異化稅率。在保有階段征收房產稅，對高收入家庭的住宅權屬選擇沖擊更大，而在住房市場中，低收入家庭的住房消費需求則受房產稅影響更大。因此，應在量能課稅原則指引下，對不同的住宅類型實行差異化稅率。就我國而言，目前比較合理的選擇是：分別從房產來源(單位福利房還是商品房)、房產套數、家庭收入、房屋面積、居住地區等各個考察要素入手，制定相應的免征稅部分和差異化稅率部分。這樣的模式可以在納稅人合作的前提下，達到提供穩定的稅源，平衡不同的住宅需求和抑制高檔住宅需求的基本均衡狀態。細分的稅率制度設計可以優化住宅需求結構，避免社會資源配置的低效率甚至無效率。當然，這樣的制度設計對稅收立法層面的技術要求較高。

　　第三，將農村房產市場納入到房產稅的征稅范圍。無論是對住房購買者而言，還是房企而言，中國的房地產領域還存在著一系列與制度化的城鄉差別相關的特權。在中國城鄉一體化背景下，房產稅制度設計者們必須創造框架條件，清除房地產領域一些群體根植于靈魂的“應得權利觀”，保證在未來城鎮化藍圖下中國各個群體在房地產領域實現分配正義。同時，對于遏制屢禁不止的“小產權”房治理也提供相應的制度依據。沒有“小產權”房購買資格的群體在“小產權”房無證風險與“小產權”房成本風險的雙重壓力下，可能選擇從正規途徑實現住房需求。(作者單位：山西財經大學法學院)