“土地財政”轉型須通盤考慮

　　 中國新一輪改革已經啟動。在諸多改革領域中有一大難題具有“牽一發而動全身”的性質，那就是與“土地財政”相關的一系列改革的破題。

　　 “土地財政”的成因繞不開體制的變遷。回顧改革開放30多年來的財政體制變遷，其實質就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間的財力分配關系，核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降至2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“財政收支倒掛”現象比較嚴重。一方面，“一級政府，一級事權，一級財權”的框架設計勢必驅動各級政府以本級財政利益最大化為目標；另一方面，“收支倒掛”所導致的地方政府財力不足，讓地方政府不得不“借地生財”，造成“土地財政”依賴。隨著全國財政收入逐步告別兩位數增長時代，特別是地方土地出讓收入的大幅減少，以及城鎮化進程加速帶來的社會民生剛性支出的增加，地方政府負債壓力大幅上升，債務不可持續是擺在中國經濟面前的一大挑戰。

　　 2003年以來，土地逐漸成為地方政府收入的一個主要來源。2003年到2012年間，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%。2010年最高達到72%。地方政府通過設立地方融資平臺等方式推動地方投資建設，保持地方經濟高速發展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務規模和融資利息償還金。這種通過土地融資以小搏大的做法，加劇了金融財政風險。近兩年來，隨著中央一系列房地產調控政策的落地以及土地拆遷成本大幅上升，土地出讓收入不斷減少，導致與土地相關的地方財政收入持續下降。以2012年為例，地方名義財政收入總規模達13.82萬億，其中地方本級財政收入6.11萬億，占比44%。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關稅收收入，2012年政府土地相關凈收入僅占財政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著的下降。

　　 “土地財政”盛宴即將結束，未來到底何去何從關系重大。

　　 “土地財政”的轉型不可能“畢其功于一役”，對相關領域的改革必須進行通盤考慮。

　　 首先，“土地財政”轉型應逐步擺脫土地所有權的制度束縛，未來應逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，探索由國有土地資產管理公司代表政府經營，政府退出土地經營，做好規劃管制與土地市場的宏觀調控。

　　 此外，加快深化財稅體制改革，逐步建立以物業稅為主體稅種，以營業稅、房地產稅、資源稅和環境保護稅為輔助稅種，以企業所得稅為共享稅種的地方稅體系，使得中央和地方財力和事權相匹配。建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制和透明的債務管理框架。

　　 與此同時，要構建土地受讓金管理和儲備制度，完善資金使用和全口徑預算審查機制。在這方面，全國人大以及國家審計署必須發揮作用，加大審查、監督和執法力度。

　　 可以想見的是，中央和地方關系的調整勢必涉及深層次利益重新分配，以及財稅、金融、土地等一系列重大改革，“土地財政”轉型乃至最后退出歷史舞臺勢必阻力重重。