金融監管核心是提升效率和透明度

　　去年12月召開的中央經濟工作會議指出，深入研究并積極穩妥推進金融監管體制改革。中國金融體制改革有其內在的復雜性。筆者認為，既要借鑒國際經驗，又要考慮中國特色，這可能是金融體制改革的一大方向。

　　　集中統一監管成為國際主流趨勢

　　不管模式如何變化，提升市場效率和透明度的監管“核心”從未改變。2008年美國次貸危機前，分業監管是主流，此后，集中統一監管思路更為流行。2008年美國次貸危機中，出面救助瀕臨破產大型券商的是美國財政部和美聯儲，美國證監會并未過多干預，最終解決之道是給券商發放了銀行牌照，券商的管理職責是由美國金融業監管局(FINRA)負責的，這是美國最大的獨立非政府證券業自律監管機構，類似于證券業協會，但權力遠大于后者。

　　英國作為老牌資本主義國家，在金融監管上，鑒于2008年金融危機的影響，2012年1月金融服務管理局(FSA)被拆分為金融行為監管局(FCA)、審慎監管局(PRA)。根據《2000年金融和市場服務法》，FCA職責有四方面：維護金融市場及業界信心；促進公眾對金融制度的理解，教育投資者正確認識投資風險；確保業者有適當經營能力及財務結構健全；監督、防范和打擊金融犯罪。雖然制度上是“雙頭監管”，但PRA的審慎監管，一定程度上就是對FCA的監管。

　　德國實行大一統監管模式。2002年5月1日成立的德國聯邦金融監管局(BaFin)是集銀行、保險、證券/資產管理監管為一體的監管模式。同時，考慮到行業差異，為銀行、保險和證券分設了獨立的組織部門；跨行業監管則由交叉業務部門執行。

　　法國2003年根據《金融安全法》將原有的三大金融管理機構——證券交易委員會、金融市場委員會及金融管理紀律委員會，整合為金融市場管理局(AMF)。

　　再看日韓。日本金融管理局(FSA)權力很大，是1998年“金融大爆炸”的產物。韓國金融服務委員會(FSC)是韓國政府首要金融監管機構，前身為成立于1998年的韓國金融監督管理委員會，把“監管”改為“服務”意味深長。一個特殊之處是，具體的、日常監督由韓國金融監督院負責，但這是民間的特殊法人，一定程度上類似于行業協會，但權力比美國金融業監管局還大。另外，需要指出的是，韓國的證券、期貨交易所已經合并為韓國交易所，即成為證券交易所、期貨交易所的母公司，具體管理還是由各家自行負責。

　　綜合而言，集中監管已經成為國際通行做法，更為貼切的表述是所有金融機構集中到一個監管機構。但是，證券市場有特殊性，因此單純監管股市的機構仍存在。如美國證監會致力于“保護投資者利益，維護公平、有序、高效的證券市場，并促進資本的形成”，其核心就是執法。從這個角度看，所有證券市場的參與者均在其監管之下，但核心是看該參與者是否違法。此外，所有國家均設立了獨立的央行，目前還沒有把“一行三會”合而為一的情形。

　　　監管重心是“監”還是“管”

　　當前國內金融體制改革的核心問題是，監管重心究竟是“監”還是“管”。其實，市場對于監管機構的心態始終較為復雜：行業低迷或不景氣時，希望監管機構多扶持；行業景氣、特別是股市牛市時，又非常擔心“十三道金牌”。因此，很多時候，投資者有著疑問，“究竟姓監還是姓管”？

　　中國金融市場很大，因此德國式三會合一的大一統想法估計很難成行。筆者認為，參照國際做法，有三個方案可供選擇：一是，保留證監會，把銀行、保險監管合并為金融監管委員會(“金監會”)。二是，把目前人民銀行的職責適當分離，即除了保留貨幣/匯率政策職責、最后貸款人外，外匯管理(主要指外匯額度管理而投資功能，如梧桐樹公司則獨立)、銀行間市場、黃金交易所及支付結算、金銀幣等非央行功能劃入金監會；其他和前方案類似。三是，把機構管理與市場監管的職能分離。人民銀行僅保留央行職能(如前)。賦予證監會準司法權，具有獨立查處證券市場一切違法違規之權，所有審批權予以剝離，如把IPO、上市公司再融資審批劃歸交易所，除保留投資者保護基金外，其余下屬機構(包括六大交易所、證金等)劃入新成立的金融管理委員會(“金管會”，管理為主)、登記結算公司仍回歸交易所。金管會管理所有金融機構，當然也包括銀行、證券、保險及其行業協會，這樣通過金管會下設的綜合金融局可以把金融集團管理起來，這對減少監管套利無疑是非常有益的。新的證券監管部門主要職責是“教育投資者正確認識投資風險”、“監督、防范和打擊金融犯罪”，成為資本市場違法者頭頂上的“達摩克里斯之劍”。當然，事關證券市場全局性、戰略性問題的研究及創新產品的審批等也由證監會負責。也可以學習韓國，把六大交易所集中成立交易所集團。不管如何，提升交易所的獨立性是當前金融體制改革非常重要的課題，這對于減少資本市場扭曲、恢復市場“初心”，有著非常積極的意義。

　　改革的首要任務就是確保監管的獨立性，避免利益沖突。我們過去經常說不能“既當裁判員，又當運動員”。例如，既然證金公司是普通法人，那么其二級市場的行為就必須遵守《證券法》。既然作為機構投資者作出了承諾，那么監管部門就要監督其履行情況，至少信息披露不能例外。因此，確保“監督中性”，必須把“監市場”和“管機構”分開，就如同電力系統的廠網分離一樣。筆者堅信，如按前述方案三來改革的話，很多問題則將會迎刃而解。

　　長遠而言，隨著各金融機構數量的增多，大約金融租賃子行業的機構略少，對于銀行、保險、證券、基金、信托、期貨等牌照，今后似應按照相關法規，在滿足合規性(相關凈資本的要求應按市場發展階段予以與時俱進地提高)的前提下，以注冊登記為主；出于對外開放的需要，對外資持股比例上限予以限制也是可以理解的。當然，對于因經營不善而難以為繼或違法經營者，也不必如過去那樣“僵而不死”，必須予以堅決關閉或被行業經營規范的同業兼并，不應鼓勵外行式收購。從這個角度看，今后牌照的審批功能會逐步弱化。從行業監管角度對金融機構的行為予以全方位監測，將逐步成為金融監管的重點。從這個角度看，目前的當務之急應是先確定金融體制改革方案，然后在最短時間內起草、審議《金融監管法》，在此之后修訂《證券法》，方可做到一勞永逸。(蔡紅標)